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Como a tradição brasileira de exigir papéis que nem as autoridades levam a sério favorece a informalidade e estimula a corrupção
O auditório do Memorial da América Latina não tinha alvará de funcionamento quando pegou fogo, em 29 de novembro. Nunca teve, em duas décadas de existência. Como a obra em execução era diferente do projeto aprovado pela prefeitura de São Paulo, também estava irregular a construção da Arena Corinthians, onde morreram dois operários, no dia 27. Faltavam alvarás à boate Kiss, de Santa Maria, no Rio Grande do Sul, quando um incêndio em janeiro matou 242 pessoas. A quantidade de construções sem alvará envolvidas em tragédias recentes pode passar a impressão de que esses documentos funcionem como atestado de segurança. Infelizmente, é só uma impressão. Em vez de “tragédias”, use outro critério para filtrar o universo de edificações do país. Por exemplo, “estádios da Copa do Mundo”. A falta de alvará também será frequente. “Há uma década, pesquisamos cinco cidades do Rio de Janeiro. Sete em cada dez construções não tinham alvará”, afirma o advogado João Geraldo Piquet Carneiro, ministro da Desburocratização no governo João Figueiredo e presidente do Instituto Helio Beltrão, ONG dedicada a estudar a burocracia no país. “Um imóvel com alvará pode ser inseguro e um imóvel sem alvará pode funcionar normalmente.” ...
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| O QUE RESTOU O cenário de destruição do auditório Simon Bolívar, um dia depois do incêndio (Foto: Avener Prado/Folhapress) |
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O alvará é então apenas um pedaço de papel? A julgar pelo comportamento das autoridades, alvará é isso mesmo – apenas um pedaço de papel. Não tem utilidade prática. A prefeitura de São Paulo nunca concedeu alvará de funcionamento ao auditório do Memorial da América Latina. Paradoxalmente, só neste ano, usou três vezes aquele espaço para eventos. O Maracanã, no Rio de Janeiro, estádio reformado para a Copa do Mundo de 2014, funciona amparado por um alvará provisório, válido até 11 de abril de 2014. Teoricamente, poderá perder a autorização para funcionar um mês antes da Copa. Mas ninguém se preocupa com isso. Situação semelhante ocorre no Mané Garrincha. O estádio de Brasília não tem o “habite-se”, certidão de que a obra seguiu o projeto aprovado, exigida para a concessão do alvará de funcionamento. Tal detalhe não impediu a partida inaugural da Copa das Confederações, em junho, com a presidente Dilma Rousseff na tribuna. Amparado por autorizações provisórias, o Mané Garrincha já recebeu 17 eventos, como o jogo entre Santos e Flamengo, com 63.501 espectadores. Deverá receber sete partidas da Copa do Mundo. Em nota, o governo do Distrito Federal afirma que a emissão do alvará de funcionamento exige o cumprimento de “extenso rol de exigências técnicas, que inclui, por exemplo, a análise de cerca de 2 mil plantas do projeto da arena”. “A emissão posterior do alvará definitivo não impede, de forma alguma, o uso seguro e de acordo com a legislação”, diz a nota.
A afirmação do governo é tão verdadeira quanto desconcertante. Se o alvará fosse levado a sério como atestado de conformidade com as leis, nenhum evento deveria ocorrer até sua concessão. Mas o estádio funciona mesmo assim, porque o alvará, na verdade, é uma mera formalidade. Em Brasília, os prédios da Esplanada dos Ministérios, da Câmara dos Deputados e do Senado, pertencentes à União, também não têm alvará. É a mesma situação, em São Paulo, da Pinacoteca do Estado, administrada pelo governo estadual, e do Museu de Arte de São Paulo (Masp), ponto turístico mais procurado da cidade.
Em vez de dar o exemplo no cumprimento das leis, o Estado desmoraliza o alvará. O Brasil vive assim uma contradição: é o país onde, para quase tudo, se exige um alvará – mas ele raramente é levado a sério. A onipresença e a desmoralização do alvará são antigas. Em 1809, Dom João VI assinou o Alvará Régio que autorizou o funcionamento da Praça do Commercio, no Rio de Janeiro. A utilidade da permissão era discutível, uma vez que ela não mudou o mercado já existente. O selo real servia sobretudo como mostra de poder, necessária ao imperador absolutista. O Brasil declarou independência de Portugal em 1822, tornou-se uma República em 1889 e, desde a Constituição de 1988, funciona como democracia plena. Os alvarás e seu ranço imperial, porém, permanecem.
O uso do alvará como mero instrumento de afirmação de poder está tão enraizado nos costumes brasileiros que frequentemente gera disputas entre diferentes instâncias institucionais. Uma esfera de poder resiste a aplicar ou cumprir as exigências de outra. A prefeitura de São Paulo não fiscaliza as condições de segurança das escolas públicas estaduais, porque há uma controvérsia jurídica sobre se elas dependem de alvarás municipais. Preocupado com o risco aos alunos da rede pública, o promotor Carlos Alberto Amin Filho propôs um acordo para que as escolas fossem submetidas a inspeções. “A lei exige esses autos de vistoria”, diz Amin. “É um reconhecimento de que os edifícios respeitam as normas técnicas.” Não deu certo. Apenas 72 das 1.153 escolas estaduais na capital paulista têm certificado de vistoria dos Bombeiros. O conflito entre esferas de poder também mantém as lojas de aeroporto no limbo. A Constituição diz que a infraestrutura nos aeroportos é de competência da Infraero. Ela pode construir pistas de pouso sem a necessidade de uma licença municipal. Mas há uma polêmica: essa interpretação vale também para as lojas nos aeroportos? “Os fiscais da prefeitura visitam as lojas, exigem alvarás, dão multas, e a Infraero contesta”, diz Heloisa Uelze, advogada especializada em Direito Público. “Quem tem loja em aeroporto vive pedindo alvará à prefeitura. O documento nunca chega, mas o pedido serve para o lojista recorrer das multas.”
Como União, Estados e municípios têm autonomia para criar suas regras, sem compromisso de torná-las integradas ou, ao menos, coerentes, quem está sujeito a elas paga o preço de viver um inferno burocrático. “Só em normas tributárias, surgem mais de 30 por dia no Brasil, nos três níveis da Federação. Dá uma nova norma a mais por hora em todo o Brasil”, afirma Roberto Abdenur, presidente executivo do Etco, Instituto Brasileiro de Ética Concorrencial. “Para lidar com a variedade e complexidade de regras, as empresas brasileiras têm departamentos de finanças seis vezes maiores que similares no exterior. Executivos estrangeiros que vêm trabalhar no Brasil se espantam.”
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| DILMA E O DILEMA A presidente Dilma Rousseff no estádio Mané Garrincha, em junho. Se o campo pode receber jogos, por que não tem alvará ? Se faltam análises para o alvará, por que recebe jogos? (Foto: Roberto Stuckert Filho/PR) |
O emaranhado de instâncias e exigências faz do Brasil um dos piores lugares do mundo para empreender. No ranking Doing business 2014, do Banco Mundial, o país ocupa a 116ª posição, num total de 189 economias. Dos dez aspectos avaliados, em quatro, o Brasil tem mau desempenho por causa do excesso de burocracia na concessão de autorizações. “Regularizar um empreendimento no Brasil nem é tão caro, em comparação com outros países”, afirma Rita Ramalho, economista do Banco Mundial. “Mas são tantos documentos exigidos que o processo se torna complexo e demorado.” Segundo ela, regularizar uma obra no Brasil (os dados referem-se à cidade de São Paulo) requer 15 procedimentos e demora 400 dias – sete vezes o tempo da Colômbia. “Demora tanto que muitos construtores não esperam o alvará para começar a obra”, diz André Sacconato, diretor de pesquisa da Brain, organização do mercado financeiro dedicada a atrair investimentos para o Brasil. Potenciais inquilinos de prédios comerciais ficam, porém, reticentes em fazer investimentos sem a segurança da licença. “Metade dos shopping centers na cidade de São Paulo está irregular, e shoppings novos são inaugurados com lojas fechadas”, afirma João Baptista, diretor de franquias da lanchonete Rei do Mate. “Os comerciantes ficam com medo. E se depois o shopping não conseguir o habite-se? O cara vai investir R$ 350 mil numa loja e depois desistir, porque o shopping não conseguiu alvará?”
Os mesmos órgãos públicos que exigem o alvará são responsáveis pela demora na concessão. Em São Paulo, a equipe da prefeitura dedicada aos alvarás é pequena e pouco especializada. “A prefeitura de São Paulo tem 561 fiscais responsáveis por avaliar obras em propriedades privadas e em vias públicas, validade de licenças de funcionamento e invasões de áreas municipais – e só 18 arquitetos e engenheiros no trabalho interno, responsáveis por analisar pedidos de alvará”, diz Paula Maria Motta Lara, secretária municipal de Licenciamento. “No começo do semestre, o prefeito autorizou a contratação de mais engenheiros e arquitetos.”
Segundo Sacconato, da consultoria Brain, medidas simples poderão reduzir o tempo de regularização de uma obra de 400 dias para 90, até 2016. Até junho deste ano, obras de características e interesse público tão diversos quanto padarias e hospitais entravam numa mesma fila de aprovação. Eram fiscalizadas por uma única equipe da prefeitura de São Paulo – isso comprometia a qualidade e a rapidez da inspeção. Desde julho, os procedimentos de aprovação foram aperfeiçoados, com a criação de equipes específicas por setor. Isso deverá fazer a fila de obtenção de alvará andar mais rápido e reduzirá a demora para os empreendedores. Mas ainda é pouco. Segundo o Banco Mundial, abrir um negócio no Brasil leva 108 dias. Na Nova Zelândia, a mesma tarefa leva meio dia. Governos e governos já prometeram melhorar a situação, em vão. A promessa do momento é feita por uma agência da prefeitura paulistana criada neste ano, a São Paulo Negócios. Ela revisa a tramitação da abertura de empresas. Se o trabalho, ao contrário das promessas anteriores, der resultado, até o fim de 2014, o tempo médio para abrir um negócio com documentação em dia na cidade será de uma semana. E um terço dos negócios, os mais simples, será aberto em apenas um dia. Ainda estaremos longe da Nova Zelândia, mas mesmo esse objetivo parece ousadíssimo, dado o pantanal em que nos encontramos hoje. “Abrir um negócio toma tanto tempo que o alvará provisório é válido por dois anos”, diz Baptista, do Rei do Mate. “Muitos negócios fecham antes de receber o documento de abertura. É triste.”
Demorada e sujeita a critérios subjetivos, a concessão de alvarás no Brasil é um convite à corrupção. O Índice de Percepção de Corrupção 2013, divulgado pela ONG Transparência Internacional, confirma a relação entre excesso de burocracia e corrupção. “Quanto mais caros e demorados são os trâmites de um país, mais frequentes são os casos de suborno”, afirma a economista Rita, do Banco Mundial. “O empresário pede um alvará, e a resposta leva seis, sete, nove meses para chegar. Imagine uma empresa parada esse tempo todo, pela falta de uma assinatura”, diz Vicente Bagnoli, presidente da Comissão da Concorrência e Regulação Econômica da OAB-SP. “Muitas vezes surgem os ‘vendedores de facilidades’.”
Implantados no Brasil pela Coroa Portuguesa, os alvarás servem agora a pequenos déspotas, encastelados em órgãos de fiscalização e expedição de documentos. Como se estivessem no Brasil Colônia, fiscais distribuem autorizações de utilidade discutível, em troca de obediência ou dinheiro. O achaque de fiscais é talvez a modalidade de corrupção mais difundida no país. “Um fiscal do município fechou meu estabelecimento porque eu não tinha um documento devido pela própria prefeitura”, afirma “Paulo”, um empresário de porte médio do Rio de Janeiro que pediu que seu nome fosse trocado por temer represálias. “Só para começar a defesa, meu advogado cobrou R$ 50 mil. Meus sócios e eu tivemos de vender o carro e pedir empréstimo. Dias depois, fomos convidados a um almoço de apoio à candidata do prefeito a sua sucessão. Passamos por uma fila de beija-mão, numa das situações mais horríveis da minha vida. Assinamos uma cartinha de apoio à candidata e, só então, nossa autorização saiu.”
O comportamento imperial de fiscais é apoiado por normas arcaicas. Inadequadas ao século XXI, as leis das maiores capitais do país dão margem à lentidão e à subjetividade de quem as interpreta. “Um dia, um fiscal disse que me autuaria por ter um bar com licença de restaurante”, diz “Paulo”. “Perguntei: ‘Como não é restaurante, se as pessoas comem sentadas em mesas?’. Ele respondeu: ‘Se as pessoas pedem a bebida antes da comida, então aqui é um bar’. Meu queixo caiu no chão. É medieval.” No Rio de Janeiro, os alvarás para atividade comercial são atrelados a uma lei de zoneamento urbano sancionada em 1976. “Os alvarás de casa noturna são concedidos apenas para uma área restrita da cidade”, diz “Paulo”. “Então a maioria das boates tem alvará de casa de festas. Como a casa de festas não pode cobrar entrada, o empresário aluga o espaço a um produtor, e ele pode vender ingressos. É o jogo do cinismo.”
DESVIO Luiz Alexandre Magalhães, fiscal da prefeitura, algemado. Ele confessou que participou do escândalo dos alvarás em São Paulo (Foto: Bruno Poletti/Folhapress)
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| DESVIO Luiz Alexandre Magalhães, fiscal da prefeitura, algemado. Ele confessou que participou do escândalo dos alvarás em São Paulo (Foto: Bruno Poletti/Folhapress) |
Esse jogo do cinismo entre fiscais e comerciantes foi abalado pelo incêndio na boate Kiss, em janeiro. Em menos de um mês, fiscais da prefeitura do Rio e do Corpo de Bombeiros fecharam temporariamente 167 casas – entre elas, 50 centros culturais do Estado e do município. Os Bombeiros afirmam que, até outubro, vistoriaram 7.654 estabelecimentos e encontraram irregularidades em 4.925. Muito mais do que em 2012 inteiro, quando encontraram 1.179 irregularidades em 1.725 estabelecimentos. Logo surgiram denúncias contra os próprios órgãos de fiscalização.
Em fevereiro, o Ministério Público do Rio começou a investigar fiscais por corrupção, enriquecimento ilícito e improbidade administrativa. ÉPOCA teve acesso aos inquéritos. Os promotores investigam bombeiros suspeitos de manter empresas responsáveis por projetos de prevenção e combate a incêndios. Os bombeiros são acusados de encontrar problemas, como se fossem fiscais, para depois vender soluções, em empresas de projeto ligadas a eles. Em outubro, foram presos 25 agentes da Vigilância Sanitária do Rio, acusados de cobrar propina para não aplicar multas desnecessárias a empresários. Atuavam em bares, restaurantes, clínicas e, quando requisitados, faziam vista grossa para as irregularidades em estabelecimentos. A quadrilha arrecadava quase R$ 8 milhões ao ano. Em São Paulo, o Ministério Público investiga fiscais da prefeitura e funcionários da Secretaria de Finanças por fraude na cobrança de Imposto sobre Serviços (ISS), necessário à concessão do habite-se, de grandes construtoras. O grupo é suspeito de desviar cerca de R$ 500 milhões. No computador de um dos acusados, o auditor Luiz Alexandre Magalhães, o Ministério Público encontrou uma lista de recebimento de propinas de 22 empresas, cobradas para a liberação de 410 empreendimentos.
A corrupção é ruim não apenas para a sociedade, ao distorcer as regras de disputa do mercado. É ruim também para os corruptores. Um estudo do Banco Mundial concluiu que empresas que pagam mais propina estão sujeitas a gastar mais tempo para administrar assuntos burocráticos e encaram um custo de capital mais alto. Burocratas corruptos não honram a confiança do Estado, nem a do empresário desonesto. Vendem facilidade, mas raramente garantem a qualidade do produto.
Em fevereiro, o Ministério Público do Rio começou a investigar fiscais por corrupção, enriquecimento ilícito e improbidade administrativa. ÉPOCA teve acesso aos inquéritos. Os promotores investigam bombeiros suspeitos de manter empresas responsáveis por projetos de prevenção e combate a incêndios. Os bombeiros são acusados de encontrar problemas, como se fossem fiscais, para depois vender soluções, em empresas de projeto ligadas a eles. Em outubro, foram presos 25 agentes da Vigilância Sanitária do Rio, acusados de cobrar propina para não aplicar multas desnecessárias a empresários. Atuavam em bares, restaurantes, clínicas e, quando requisitados, faziam vista grossa para as irregularidades em estabelecimentos. A quadrilha arrecadava quase R$ 8 milhões ao ano. Em São Paulo, o Ministério Público investiga fiscais da prefeitura e funcionários da Secretaria de Finanças por fraude na cobrança de Imposto sobre Serviços (ISS), necessário à concessão do habite-se, de grandes construtoras. O grupo é suspeito de desviar cerca de R$ 500 milhões. No computador de um dos acusados, o auditor Luiz Alexandre Magalhães, o Ministério Público encontrou uma lista de recebimento de propinas de 22 empresas, cobradas para a liberação de 410 empreendimentos.
A corrupção é ruim não apenas para a sociedade, ao distorcer as regras de disputa do mercado. É ruim também para os corruptores. Um estudo do Banco Mundial concluiu que empresas que pagam mais propina estão sujeitas a gastar mais tempo para administrar assuntos burocráticos e encaram um custo de capital mais alto. Burocratas corruptos não honram a confiança do Estado, nem a do empresário desonesto. Vendem facilidade, mas raramente garantem a qualidade do produto.
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