Consultor Legislativo do Senado Federal
A recém editada Lei 13.465/2017, que dispõe sobre a regularização fundiária rural e urbana, introduziu no direito brasileiro o instituto jurídico do condomínio de lotes. Tal figura, apesar de não ter previsão expressa em lei federal, já vinha sendo aceita por muitos municípios sob as denominações informais de "condomínio fechado" ou "condomínio horizontal". No Distrito Federal, por exemplo, o Setor Parkway estrutura-se, basicamente, dessa forma.
Em muitos casos, no entanto, esse tipo de condomínio era adotado como forma de burlar o regime jurídico da Lei de Parcelamento do Solo Urbano, que prevê o cumprimento de uma série de ônus urbanísticos por parte do empreendedor. A Lei 13.465/2017 deixa claro que essa prática não poderá ser admitida.
Registre-se, ainda, que o termo "condomínio" é frequentemente empregado de maneira atécnica, para designar situações que não se enquadram nas hipóteses legais. No Distrito Federal, por exemplo, formaram-se diversos loteamentos clandestinos organizados sob a forma de "condomínio". Tendo em vista que tais empreendimentos não foram aprovados pela autoridade local nem registrados em cartório, o que se tem, na realidade, são apenas assentamentos irregulares cujos moradores estão majoritariamente vinculados a associações de moradores.
Outro fenômeno muitas vezes confundido com o condomínio de lotes é o "loteamento fechado". Trata-se de um loteamento regularmente constituído, mas cujos logradouros tem seu uso concedido a uma associação de moradores, que controla o seu acesso e cobra uma "taxa" dos moradores para manutenção, conservação e prestação de serviços de interesse comum. Não se trata de um condomínio porque os lotes são unidades imobiliárias independentes, sem nenhum vínculo formal entre si, e não há bens propriedade compartilhada entre os proprietários de lotes. Essa figura também foi objeto da Lei 13.465/2017, sob a denominação de "loteamento de acesso controlado", mas não é objeto deste artigo.
A Lei 13.465/2017
A Lei 13.465/2017 dispôs sobre o condomínio de lotes nos art. 58 e 78. O primeiro introduz no Código Civil o art. 1.358-A, admitindo a possibilidade de adoção do regime condominial para unidades autônomas constituídas de lotes. O segundo acrescenta à Lei de Parcelamento do Solo Urbano o § 7º ao art. 2º , facultando ao loteador constituir o lote como unidade imobiliária integrante de condomínio de lotes, e o § 4º do art. 4º, autorizando o município a instituir limitações administrativas e direitos reais sobre coisa alheia em benefício do poder público, da população em geral e da proteção da paisagem urbana.
Incluídos no Projeto de Lei de Conversão (PLV) 12/2017, elaborado pela Comissão Mista constituída para analisar a Medida Provisória (MPV) 759/2016, os dispositivos da Lei 13.465/2017 relativos ao condomínio de lotes têm origem direta no PLS 208/2015.
Anteriormente, substitutivo da Comissão Especial da Câmara dos Deputados responsável pela apreciação do PL 3.057/2000 e de diversas outras proposições alteradoras da Lei 6.766/79 disciplinara instituto análogo, sob a denominação de "condomínio urbanístico".
Condomínio de lotes versus condomínio sobre conjunto de edificações
Sob a perspectiva do direito civil, o condomínio de lotes nada mais é que um condomínio edilício cujas unidades autônomas são lotes aptos a serem edificados por seus adquirentes, em lugar de edificações prontas. A necessidade de sua positivação advém do fato de que, nos termos do art. 1.331 do Código Civil, o condomínio edilício somente pode ter por suporte edificações ou partes de edificações.
Art. 1.331. Pode haver, em edificações, partes que são propriedade exclusiva, e partes que são propriedade comum dos condôminos.
O art. 8º da Lei de Condomínios e Incorporações, admite a figura do "conjunto de edificações", em que partes do terreno são reservadas para a utilização exclusiva dos moradores de cada edificação e partes são de uso comum de todos os condôminos.
Art. 8º Quando, em terreno onde não houver edificação, o proprietário, o promitente comprador, o cessionário deste ou o promitente cessionário sobre ele desejar erigir mais de uma edificação, observar-se-á também o seguinte:
a) em relação às unidades autônomas que se constituírem em casas térreas ou assobradadas, será discriminada a parte do terreno ocupada pela edificação e também aquela eventualmente reservada como de utilização exclusiva dessas casas, como jardim e quintal, bem assim a fração ideal do todo do terreno e de partes comuns, que corresponderá às unidades;
b) em relação às unidades autônomas que constituírem edifícios de dois ou mais pavimentos, será discriminada a parte do terreno ocupada pela edificação, aquela que eventualmente for reservada como de utilização exclusiva, correspondente às unidades do edifício, e ainda a fração ideal do todo do terreno e de partes comuns, que corresponderá a cada uma das unidades;
c) serão discriminadas as partes do total do terreno que poderão ser utilizadas em comum pelos titulares de direito sobre os vários tipos de unidades autônomas;
d) serão discriminadas as áreas que se constituírem em passagem comum para as vias públicas ou para as unidades entre si.
Questão distinta diz respeito à forma pela qual o condomínio edilício é instituído. A incorporação, que é a chamada venda do imóvel "na planta", consiste na alienação de uma fração ideal associada a unidade a ser edificada. A responsabilidade pela construção da edificação é, em geral, do próprio incorporador, mas os arts. 29 e 68 da Lei 4.591/64 também admitem que ela seja repassada ao próprio adquirente. Em todos os casos, no entanto, é preciso que os respectivos projetos de edificação já estejam aprovados pelo município. Consulte-se a respeito o acórdão do STJ no Resp 709.403-SP.
Conjuntos de edificações são comuns em todo o Brasil e podem ser encontrados, por exemplo, na Barra da Tijuca, (Rio de Janeiro).
O art. 1.358-A, acrescentado ao Código Civil pela Lei 13.465/2017, limita-se a admitir unidades autônomas constituídas por lotes e não por edificações ou partes de edificações. Introduzido por meio de nova seção do capítulo relativo ao condomínio edilício, pode-se concluir que o condomínio de lotes é uma modalidade daquele.
Art. 1.358-A. Pode haver, em terrenos, partes designadas de lotes que são propriedade exclusiva e partes que são propriedade comum dos condôminos.
O condomínio de lotes incorpora ao direito positivo uma prática comum no mercado, que é a alienação de terrenos não edificados, para posterior construção pelo adquirente, em lugar de edificações prontas, reunidas em condomínio. Com isso, permite que esses terrenos tenham uma identidade registral própria, que não se confunde nem com a projeção vertical da edificação, nem com o terreno inteiro do condomínio. Em lugar de uma "parte do terreno reservada como de utilização exclusiva" dos titulares da edificação, tem-se uma unidade autônoma constituída pelo próprio lote. Sobre este poderá ser constituído, inclusive, um condomínio edilício, que poderá ter áreas de uso comum exclusivas, distintas das áreas de uso comum do condomínio de lotes.
Condomínio de lotes versus parcelamento do solo
O lote como produto do loteamento de gleba
A Lei de Parcelamento do Solo define "lote" como "o terreno servido de infraestrutura básica cujas dimensões atendam aos índices urbanísticos definidos pelo plano diretor ou lei municipal para a zona em que se situe" (art. 2º, § 4º), prevê o loteamento e o parcelamento como formas de parcelamento do solo e estabelece procedimentos e requisitos para a aprovação dessas operações pelos municípios.
O parcelamento do solo consiste na "subdivisão de gleba em lotes destinados a edificação", sendo que no loteamento há "abertura de novas vias de circulação, de logradouros públicos ou prolongamento, modificação ou ampliação das vias existentes", enquanto o desmembramento se dá mediante "aproveitamento do sistema viário existente" (art. 2º, §§ 1º e 2º).
Não há qualquer contradição entre o Código Civil e a Lei de Parcelamento do Solo Urbano, pois o primeiro trata das relações civis dos condôminos entre si e com os demais cidadãos (Direito Privado), enquanto a última disciplina a relação entre o poder público e os empreendedores e proprietários (Direito Público). Independentemente do regime de direito civil adotado, o direito urbanístico exige que a construção de edificações seja sempre precedida da instalação de infraestrutura básica e observe os índices urbanísticos fixados pelo plano diretor.
A qualificação do terreno como lote é pré-requisito para a subsequente construção de uma ou mais edificações, uma vez que esta deve ser acompanhada da abertura de vias de circulação, áreas livres de uso público (praças e parques), equipamentos urbanos (abastecimento de água, serviços de esgotos, energia elétrica, coletas de águas pluviais, rede telefônica e gás canalizado) e equipamentos comunitários (escolas e postos de saúde, quadras esportivas e bibliotecas), proporcionais à densidade de ocupação previstas pelo plano diretor (arts. 4º, I, e § 2º e art. 5º, parágrafo único).
Em nenhuma hipótese se pode, portanto, admitir a construção de edificações sobre glebas ainda não parceladas, pois estas, por definição, não estão dotadas da infraestrutura pública acima citada. O que se admite, a critério do município, é que o lote seja ocupado por mais de uma edificação, hipótese em que se formará um condomínio edilício na modalidade "conjunto de edificações".
O condomínio de lotes como forma de organização da quadra
O § 7º do art. 2º da Lei 6.766/1979 admite que os lotes, produzidos mediante loteamento ou desmembramento de gleba, sejam reunidos em condomínio, que poderá administrar serviços e dispor de áreas e equipamentos de uso comum dos condôminos.
Art. 2º, § 7º O lote poderá ser constituído sob a forma de imóvel autônomo ou de unidade imobiliária integrante de condomínio de lotes.
A rigor, trata-se de uma forma alternativa de organização da quadra, que nada mais é que a porção privada resultante do loteamento depois de transferidos ao município os logradouros públicos e as áreas destinadas à implantação de equipamentos comunitários. O relatório do Senador Romero Jucá perante a Comissão Mista da MPV 759, que fundamenta o PLV 12/2017, é esclarecedor a esse respeito:
"Por meio do condomínio de lotes, permite-se que as quadras privadas derivadas do parcelamento do solo sejam organizadas sob a forma de condomínio, independentemente de edificação. Tal sistema não é uma alternativa ao loteamento tradicional, pois em nada altera os ônus a que se encontra submetido o empreendedor. Além disso, assegura-se à prefeitura a prerrogativa de instituir servidões de passagem em benefício dos não moradores e de disciplinar a construção de muros e cercas, com vistas à proteção da paisagem."
As áreas de uso comum dos condôminos não substituem, portanto, as vias públicas e praças a serem transferidas ao município. Quanto a esse aspecto, não se seguiu o modelo adotado em outras proposições, como o PL 3.057/2000, que previa o "condomínio urbanístico" como forma de parcelamento do solo alternativa ao loteamento e ao desmembramento.
A vantagem do condomínio de lotes sobre o condomínio edilício na modalidade "conjunto de edificações" reside no fato de que se poderá controlar melhor a localização de cada edificação, que integrará lote próprio, em lugar de compartilhar um mesmo lote com outras edificações. Isso facilita o controle ocupação do solo devido ao fato de que, via de regra, os índices urbanísticos são estabelecidos com a pressuposição de que cada lote será ocupado por apenas uma edificação. Os recuos laterais, por exemplo, visam assegurar um distanciamento entre edificações, mediante a preservação de uma distância entre cada edificação e as divisas do respectivo lote. No caso do conjunto de edificações sobre um mesmo lote, o afastamento entre edificações teria que ser assegurado por meio de índices de outra natureza ou análise discricionária de cada empreendimento. No condomínio de lotes esse problema desaparece, pois cada edificação é construída sobre lote próprio e deve observar os respectivos índices urbanísticos.
Do condomínio fechado ao condomínio aberto
O § 4º do art. 4º da Lei 6.766/1979, por sua vez, explicita as possibilidades de regulação urbanística do condomínio de lotes pelo município. Poderão ser instituídas, por exemplo, servidões de passagem para moradores não residentes no condomínio, assim como proibida a construção de muros que possam comprometer a paisagem urbana:
Art. 4º, § 4º No caso de lotes integrantes de condomínio de lotes, poderão ser instituídas limitações administrativas e direitos reais sobre coisa alheia em benefício do poder público, da população em geral e da proteção da paisagem urbana, tais como servidões de passagem, usufrutos e restrições à construção de muros.
Um exemplo bem conhecido de regulações dessa natureza são as superquadras de Brasília, cujos edifícios não podem ser cercados ou murados e devem ser erguidos sobre pilotis, de modo a preservar a livre circulação de pedestres no nível do solo.
Aplicadas sobre conjuntos de lotes, como agora autoriza a Lei 13.465/2017, medidas desse tipo podem viabilizar o oferecimento à cidade em geral de novas áreas de livre circulação, mas administradas e financiadas exclusivamente pelos condôminos. Um exemplo de uso público de lote privado pode ser encontrado na quadra abertalocalizada no encontro da Avenida Paulista com a Alameda Ministro Rocha Azevedo, em São Paulo, que é totalmente aberta à circulação de pedestres.
Conclusão
O condomínio de lotes pode cumprir um papel positivo no desenvolvimento urbano brasileiro. Adotado com as devidas cautelas, propiciará a formação de áreas privadas de acesso público, cuja conservação será feita não pelo poder público, mas pelo condomínio. Esta poderá prover, ainda, serviços de vigilância patrimonial, paisagismo, limpeza e manejo de resíduos sólidos, que beneficiarão não apenas os próprios condôminos, mas também os pedestres que vierem a circular pelo condomínio.
Como qualquer outro instituto jurídico, o condomínio de lotes poderá ser desvirtuado por prefeituras capturadas por interesses imobiliários, como por vezes ocorre com o próprio loteamento. Ao afastar, no entanto, a possibilidade de sua utilização como alternativa ao loteamento e ao desmembramento, a Lei 13.465/2017 torna ilegais quaisquer eventuais tentativas evasão dos ônus urbanísticos próprios a qualquer forma de parcelamento do solo.
